尽管近些年来国家出台不少政策抑制高耗能、高排放行业，但是部分行业盲目扩张势头依然强劲，产能过剩问题甚至陷入了“越淘汰越过剩”的怪圈。工业和信息化部31台产能置换办法，直指钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃四大行业，旨在通过等量或减量置换控制过剩行业产能总量。
新增产能速度远大于淘汰产能
当前，我国部分行业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行业尤为突出，产能利用率均在75%以下，明显低于正常水平。
“值得关注的是，近年来这些行业产能盲目扩张势头强劲，新增产能速度远大于淘汰产能速度，直接加剧了产能过剩矛盾。”工信部有关负责人说。
据中国钢铁工业协会统计，2011年至2012年全国新投产炼钢产能约1.25亿吨。而同期淘汰炼钢产能约370万吨，新增产能近900万吨。一位钢铁企业负责人告诉记者，为了达到节能减排的要求，企业往往在淘汰落后产能之后需要上马更大规模的新项目，这是过剩行业产能“越淘汰越过剩”的重要原因。
事实上，在2010年国务院印发的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，就已提出产能等量或减量置换。但由于没有明确要求和可操作的路径，各地在执行中标准不一，程序不够规范，甚至存在多次置换的问题，没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。
工信部有关负责人说，这些行业产能盲目扩张，不仅带来了产能严重过剩，造成社会资源的严重浪费，还导致能源、资源消耗大幅增加，污染物排放增长过快，引发不少地区雾霾频发等环境问题。
“疏”“堵”结合
遏制产能盲目扩张
“化解产能过剩的首要任务是把产能盲目扩张的势头压下去，严禁建设新增产能项目，不能只用‘堵’的办法，而要‘疏’‘堵’结合、多措并举。”工信部有关负责人说。
记者梳理发现，在“堵住入口”方面，国家已出台了非常严格的措施。2013年5月，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发通知，要求各地政府、有关部门严禁核准新增产能项目，坚决停建违规在建项目并进行清理。但显然，单单“封堵”的措施很难见效。
化解产能过剩也要“预留出路”。实际上，实施产能等量或减量置换，就是一项给“出路”的政策。根据工信部31日发布的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，将对钢铁(炼钢、炼铁)、电解铝、水泥(熟料)、平板玻璃行业项目建设实行产能置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。
“这既有利于淘汰落后和过剩产能，又有利于推动存量产能调整升级和布局优化，特别是控制产能总量，避免出现‘越淘汰越过剩’，同时缓解地方经济发展与淘汰落后产能、化解产能过剩的矛盾。”工信部有关负责人说。
淘汰落后产能最终还是要靠市场
针对产能过剩的老难题和31日出台的政策，有专家分析说，一个行业产能是否过剩、哪些项目该遭淘汰，应该由市场决定，而不能让政府之手伸得太远。
记者了解到，产能置换办法为此专门提出，鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。工信部将搭建全国产能置换指标供需信息平台，并探索建立全国产能置换指标交易平台。
对此，工信部有关负责人解读说，在当前部分行业产能严重过剩的现状下，既要通过实施产能等量减量置换，防止无序扩张，又要考虑地方利用自身优势调整产业布局、推动转型升级的合理诉求。
不过，这些措施效果如何仍待检验。清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明就对此表示担忧。他说，政府限制产能通常以生产规模、技术指标为标准，这就造成了一些地方企业或者民营企业因为规模小而被淘汰出局，一些国有的大企业得到支持，继续发展。这就容易造成真正有活力的企业遭到排挤，而一些投资较大、成本较高，效率并不一定很高的企业从中得利。
他认为，真正解决产能过剩的方法应该是利用市场手段，让不适合市场生存的企业自动消亡。“市场机制为主导才能推动产业升级和进步，运用行政手段限制产能，反而会造成一系列隐患。”
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